レポート／資料

能登半島地震の教訓が示す、要配慮者避難の実態と今後求められる取組み　医療福祉RMニュース＜2025 No.3＞

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2026.2.2

要旨
  • 令和６年能登半島地震対策検証報告書をもとに、今後の要配慮者支援策について考察した。
  • 令和６年能登半島地震時の要配慮者支援では、情報の把握・連携、福祉避難所とのマッチング、福祉避難所の立ち上げなどに課題があったと報告されている。
  • 避難行動要支援者名簿の平時からの運用や情報連携体制の構築、個別避難計画を活用した平時からの支援体制の構築などがより一層求められる。
  • 福祉避難所施設では、資機材の確保や訓練等により、福祉避難所開設・運営の実効性向上が期待される。

１．災害時における高齢者・障害者等の避難や避難生活における課題

近年、日本列島を襲う自然災害が激甚化、頻発化する中で、特に災害時要配慮者※1（以下、要配慮者）の安全確保の重要性が強く認識されている。要配慮者とは、自力での避難や一般の避難所での生活が困難な高齢者や障害者を指す。要配慮者の避難時の安全を確保するためには、早期の避難行動を促しつつ、避難時に必要な支援を行う必要がある。また、避難生活での健康悪化等による災害関連死※2を防ぐために、平時から要配慮者の避難生活における支援ニーズを把握し、被災下でも専門的なケアを提供できる体制・設備を構築しておくことが重要とされている。

国・自治体ではこのような災害時の要配慮者支援に関する各種対策を進めているが、2024年1月1日に発生した能登半島地震では、高齢化が進む地域、厳冬期、インフラ途絶などの状況下で新たな課題が浮かび上がった。

そこで、能登半島地震発災から2年が経過し、復興の歩みを進める今、本稿では令和6年能登半島地震対策検証報告書などの資料から災害時の要配慮者支援に関する課題を取り上げ、各課題に対する今後必要とされる取組みを提言する。

1）災害時要配慮者のうち特に避難行動において支援を必要とする者は「避難行動要支援者」と位置づけられており、制度上は要配慮者と区別されるが、本稿では表現の簡略化のため、避難行動および避難生活において配慮・支援を要する高齢者と障害者を「要配慮者」として記載している。

2） 災害による負傷の悪化や避難生活等における身体的負担による疾病を原因とする死亡。

２．要配慮者支援体制整備の歩み

今日の要配慮者支援策は、過去の大規模災害で明らかとなった課題や体制の脆弱性等を克服するため、段階的に整備されてきたものである。

2011年の東日本大震災で「誰が避難支援を必要としているか」という情報が事前に把握できていなかった反省から、要配慮者の安否確認や避難支援の必要性を判断するための情報基盤となる避難行動要支援者名簿（図1参照）の作成が、2013年に市町村に対して義務化された。

その後、令和元年台風19号等の災害において、避難行動要支援者名簿の情報が具体的な避難支援に結びつかず、多くの要配慮者が被害に遭った経験から、避難の実効性を確保するため、2021年に避難行動要支援者一人ひとりの避難先や避難支援者を明確にする個別避難計画（表1参照）の作成が市町村の努力義務となった。

【図1】避難行動要支援者名簿と、その活用の流れ

（出典：内閣府「災害時に備えて今できること」を基に当社作成）

【表1】避難行動要支援者名簿と個別避難計画の概要

避難行動要支援者名簿 個別避難計画
対象者 要配慮者のうち、自ら避難することが困難であり、その円滑かつ迅速な避難の確保を図るため特に支援を要する者 要配慮者のうち、自ら避難することが困難であり、避難の確保を図るため特に支援を要する者
作成者 市町村が作成 市町村が福祉専門職など関係者と連携して作成
作成の義務 義務 努力義務
記載内容 氏名、住所、連絡先、避難支援等を必要とする事由、その他必要な事項 氏名、住所、避難支援者、避難先等
避難支援等関係者※への情報提供 平時は避難行動要支援者本人の同意がある場合に提供。災害時は本人の同意を要しない 平時は避難行動要支援者本人や避難支援者の同意がある場合に提供。災害時は本人等の同意を要しない

※：消防、警察、民生委員、社会福祉協議会、自主防災組織など

（出典：内閣府「防災における高齢社会対策について」を基に当社作成）

３．令和6年能登半島地震での対応実態と課題

令和6年能登半島地震は、最大震度7、死者605名（うち377名が災害関連死）3、11万棟超の住家被害をもたらした大災害である。国・自治体では...

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